著世界經(jīng)濟(jì)自由化以及全球經(jīng)濟(jì)一體化步伐的加快，國際直接投資(FDI)特別是跨國公司的國際直接投資在中國經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著越來越重要的作用，成為我國經(jīng)濟(jì)中極其活躍的組成部分。

　　與此同時，近年來，跨國公司的投資戰(zhàn)略發(fā)生了一系列引人注目的變化。面對FDI的新趨勢，我國的引進(jìn)外資政策面臨著種種挑戰(zhàn)。中國在加入世貿(mào)組織后，引進(jìn)外資的數(shù)量在幾年中保持穩(wěn)定增長的勢頭。為了保持吸引外資持續(xù)增長的良好勢頭，中國的引資政策應(yīng)該做出怎樣的調(diào)整？

　　一、跨國公司在華投資的新特點

　　跨國公司在中國一直是非常活躍的，在神州大地不斷涌現(xiàn)的投資熱點中往往能看到其忙碌的身影。20世紀(jì)90年代以來，由于中國經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的競爭日趨激烈，在華跨國公司逐漸改變了以前那種僅僅以利用廉價資源、搶占市場、轉(zhuǎn)移相對落后的污染型生產(chǎn)項目為目的的投資行為。跨國公司對投資項目的選擇越來越注重當(dāng)?shù)氐目萍妓胶蛧裾w素質(zhì)以及市場容量。從全球來看，富有效率且穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境是吸引外資的前提條件，同時，完善的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)惠政策也是影響跨國公司投資的重要因素。

　　1996年以來，國際資本流動發(fā)生了很大的變化。在經(jīng)濟(jì)日益全球化的背景下，跨國公司以強化市場地位、降低成本、提高效率、優(yōu)化資源、配置為目的的跨國并購異常活躍、高潮迭起。根據(jù)1996年至2002年世界投資報告的統(tǒng)計，全球跨國投資的總流量連續(xù)猛增，而跨國并購已經(jīng)成為跨國直接投資**主要的方式。統(tǒng)計數(shù)字顯示，1995年至2003年，以跨國并購方式進(jìn)行的直接投資占跨國直接投資總流量的70%至85%。在我國，外商投資雖然還是以綠地投資為主，但跨國公司并購國內(nèi)企業(yè)的案例迅猛增長，更為重要的變化是原來與國內(nèi)企業(yè)合資的跨國公司近年來紛紛尋求獨資，形成了一股跨國公司獨資化浪潮。

　　另一個重要的特點是跨國公司開始對華進(jìn)行大規(guī)模系統(tǒng)化投資。一方面表現(xiàn)在跨國公司較少向單個的企業(yè)項目投資，而較多的是對一個產(chǎn)業(yè)的上、中、下游各個階段的產(chǎn)品進(jìn)行整個產(chǎn)業(yè)鏈的大規(guī)模投資，即縱向一體化投資。另一方面還表現(xiàn)在外商不僅把生產(chǎn)基地設(shè)在中國，研究開發(fā)、采購、銷售和售后服務(wù)等各個運營環(huán)節(jié)也開始在中國建立，即實行橫向一體化投資。

　　外商投資也已從初期的勞動密集型產(chǎn)業(yè)為主，逐步向技術(shù)型、知識含量高和資本密集型領(lǐng)域轉(zhuǎn)變。目前，外商在華投資**密集的行業(yè)有微電子、汽車制造、通訊設(shè)備、辦公用品、儀器儀表、制藥、化工等，都是知識、技術(shù)密集型的行業(yè)。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計，2002年以來外商投資于電子及通信設(shè)備制造業(yè)、交通運輸制造業(yè)等均有大幅度的增加。

　　服務(wù)業(yè)成為外商投資的新熱點。加入WTO后，隨著中國服務(wù)領(lǐng)域的逐步對外開放，包括銀行、保險和證券在內(nèi)的金融業(yè)；包括批發(fā)、零售、外貿(mào)、物流在內(nèi)的流通業(yè)；包括增值電信和基礎(chǔ)電信在內(nèi)的電信服務(wù)業(yè)；包括法律、會計、管理、公關(guān)等業(yè)務(wù)在內(nèi)的專業(yè)咨詢業(yè)都成為跨國公司進(jìn)入的熱點。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2003年我國實際利用外資增長幅度**大的是服務(wù)業(yè)，如金融保險業(yè)增長l18%，批發(fā)零售貿(mào)易業(yè)、文化藝術(shù)業(yè)有較大幅度增長；從合同利用外資情況看，增長幅度**快的是交通運輸和通信，增長了228%；社會服務(wù)業(yè)增長了40%以上。

　　外商對中西部的投資有所增長，但仍滯后于東部地區(qū)。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的提出，外商加大了對中西部投資的力度。但東部地區(qū)依然是外商投資的重點區(qū)域，中西部地區(qū)外商投資的區(qū)域結(jié)構(gòu)未有明顯改善。

　　二、中國引資政策的冷思考

　　回顧中國利用外資所走過的路程，我們就不得不提及以下的三個階段。1992年以前，中國雖然在政策上制定了很多鼓勵外資和華僑資本直接投資的政策，但真正進(jìn)入中國市場的投資很少。1979-1991年，合計利用FDI才233.5億美元，F(xiàn)DI占國內(nèi)固定資產(chǎn)投資的比重也很低。第二階段是1992年鄧小平南巡講話以后，國內(nèi)掀起了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新高潮，也吸引了大量的FDI進(jìn)入。當(dāng)年FDI比1991年增加一倍以上，超過了100億美元。1996年，突破了400億美元。第三階段是2001年底中國加入世界貿(mào)易組織以后，從2002年開始，F(xiàn)DI又進(jìn)入一個新的發(fā)展階段，突破了500億美元，2003年、2004年也略有增長。雖然總體上看，引進(jìn)外資對中國的發(fā)展是大有裨益的。但是20多年的實踐也告訴國人，外資對中國的影響也要一分為二的看待。

　　首先，資金短缺理論并不足以解釋利用外資。中國改革開放的早期處于資金短缺狀態(tài)，但實際上，在20世紀(jì)的80年代至90年代初中國國內(nèi)儲蓄不足、外匯儲備極其稀缺的時期，引進(jìn)的外資并不多。真正大規(guī)模，持續(xù)不斷引進(jìn)和利用外資是在銀行資金出現(xiàn)相對過剩和外匯儲備大幅增長的1994年以后。1984-1993年l0年間，中國引進(jìn)FDI總計601億美元。1994年銀行存款大于貸款3338多億人民幣元以后，改變了長期以來的貸款大于存款的狀態(tài)，而且存貸差一直在持續(xù)增加，到2003年底存款大于貸款49059億人民幣元，比1994年擴(kuò)大了近13.2倍。而1994-2003年的10年間，利用FDI達(dá)到4379億美元，是前10年的7.29倍。在國內(nèi)出現(xiàn)人民幣資金與外匯資金“雙溢出”的狀態(tài)下，中國面臨的資金供給面相對較為寬松。因此，有人認(rèn)為資金短缺理論是否足以解釋利用外資值得商榷。

　　其次，利用外資的另一個動因是可以獲得先進(jìn)技術(shù)。但是研究發(fā)現(xiàn)，外資帶給中國的技術(shù)并不很先進(jìn)，相當(dāng)一部分是其自身已經(jīng)淘汰或正在淘汰的技術(shù)。中國社科院研究員王春法在北京、上海、蘇州、東莞4個城市對近400家外商投資企業(yè)進(jìn)行了調(diào)研。他認(rèn)為，至少目前看來，F(xiàn)DI的大量引進(jìn)并沒有帶動中國科技創(chuàng)新的質(zhì)的飛躍。隨著FDI帶來的大量國外科技，實際上對本地原有的科技是一種“擠出”效應(yīng)。從產(chǎn)業(yè)和商業(yè)化角度來說，就是國外先進(jìn)科技帶來的產(chǎn)品，對國內(nèi)現(xiàn)有技術(shù)生產(chǎn)的產(chǎn)品實際上是一種摧毀，造成的結(jié)果就是，我們要想跟跨國公司競爭就必須購買他們的技術(shù)，循環(huán)始至，我們始終在技術(shù)創(chuàng)新上難以有所突破。

　　在引資政策的實施中，也出現(xiàn)了許多“中國特色”的誤區(qū)。有些地方的領(lǐng)導(dǎo)，急于建立政績，不做調(diào)查研究，未搞科學(xué)論證，卻盲目下達(dá)不切實際的招商引資“硬指標(biāo)”，落實到單位和個人，作為考核政績的重要標(biāo)準(zhǔn)。迫于壓力，招商引資出現(xiàn)了“全民運動”，市里搞招商引資，區(qū)里搞招商引資，甚至鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村也搞招商引資。一些部門和個人為了完成指標(biāo)，不問投資者的信譽，不顧投入產(chǎn)出結(jié)構(gòu)是否合理，也不管影響不影響環(huán)境保護(hù)，敞開大門一概招來。由于層層搞開發(fā)引資，人、財、物不集中，造成散、亂、差現(xiàn)象極其嚴(yán)重。有些地方由于招商引資的指導(dǎo)思想不明確，搞短期行為，急于求成，在招商時不加選擇，造成嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)損失。應(yīng)該說，為了擴(kuò)大開放，吸引外資，按照國家政策規(guī)定，盡量降低門檻，放寬條件，無可厚非。但有些地方為了爭引外資竟然相互攀比，土地白送，稅收減免。他們大幅度突破國家稅收法規(guī)及相關(guān)政策的底線。有的地方明確表示，不但地方稅費不收，連中央地方共享稅的地方分成部分也可返還給投資者；甚至有的地方還直接提出零稅費的承諾。很顯然，這是一種明顯的地方政府違法、違規(guī)行為。這種被扭曲了的現(xiàn)象，不僅給國家的財政收入造成大量的損失，有違法行政之嫌，更為重要的是，它造成了內(nèi)外資企業(yè)競爭的不平等。

　　三、引資政策該何去何從

　　從中國改革開放初期到2004年底，中國共吸收外商直接投資5700億美元，近年外商直接投資對GDP增長的貢獻(xiàn)超過40%，毫無疑問，中國是需要FDI的。但不可否認(rèn)，目前在國內(nèi)，引資政策面臨種種挑戰(zhàn)。而在國際上，目前中國吸引外資面臨著兩方面的競爭壓力。一方面，發(fā)達(dá)國家仍占據(jù)世界大部分的資本，且大多在發(fā)達(dá)國家之間流動，這些資本何時能流出來，能流出多少到發(fā)展中國家，還是個未知數(shù)；另一方面，在流向亞洲的國際資本中，以跨國公司(跨國銀行)的戰(zhàn)略視野，資金投資對象不僅有中國，還有韓國、東盟各國、印度等，資本流向相當(dāng)分散；況且，東南亞國家經(jīng)過金融危機(jī)后也在調(diào)整吸引外資的政策和改善投資環(huán)境，與中國一爭高低。鑒于國際國內(nèi)利用外資形勢，國家及時調(diào)整引資政策和引資重點顯得十分重要。

　　在**初的引資中，中國主要依靠優(yōu)惠政策，包括各種財政的、金融的優(yōu)惠措施，比如減稅、免稅等等。但是，對外國投資者來說，在采取政策優(yōu)惠以后，還要提供一個非常優(yōu)良的基礎(chǔ)設(shè)施和便利的商業(yè)環(huán)境。現(xiàn)在，面對跨國公司的種種投資新趨勢，中國的引資政策應(yīng)該遵循以下原則：通過有效的政策，促進(jìn)能夠與跨國公司建立長期供貨關(guān)系的關(guān)聯(lián)企業(yè)的形成，然后進(jìn)一步使這些企業(yè)聚集起來，形成一種集聚效應(yīng)，這是適應(yīng)跨國公司投資目標(biāo)調(diào)整的背景而采取的引資對策。

　　首先，國內(nèi)各地在相關(guān)引資政策調(diào)整時，首先要根據(jù)本地的比較優(yōu)勢對自己有一個準(zhǔn)確的定位。跨國公司在制訂對外投資戰(zhàn)略時主要是基于生產(chǎn)基地、研發(fā)基地、營運中心三方面的安排，那么根據(jù)國際慣例來看，跨國公司總是將投資放在配套能力強而且具有外在規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的地方，這就要求國內(nèi)各地在吸引投資時對自己要有一個準(zhǔn)確的定位，分析跨國公司會把本地考慮成什么樣的地位，進(jìn)行相應(yīng)的政策調(diào)整，用發(fā)展的思路來招商。

　　其次，促進(jìn)地方產(chǎn)業(yè)群的培育。研究表明，一國欲獲得競爭優(yōu)勢，不能只靠本國的全球性大企業(yè)，更重要的是那些扎根于國土上的中小企業(yè)集群。國際上地方產(chǎn)業(yè)群的建設(shè)經(jīng)驗對我們有重要的啟示。產(chǎn)業(yè)群在一切部門都可以發(fā)展，關(guān)鍵是發(fā)展具有競爭優(yōu)勢的特色產(chǎn)業(yè)。我國加入WTO之后，不僅是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，而且服裝業(yè)、制鞋業(yè)、織襪業(yè)、玩具業(yè)等很多具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)都將遇到更加激烈的國際競爭，產(chǎn)業(yè)群戰(zhàn)略向我國揭示了發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)的企業(yè)集群、提高創(chuàng)新能力，具有特別重要的意義。而產(chǎn)業(yè)群的發(fā)展勢必大大增強跨國公司在國內(nèi)的配套能力，能大大降低跨國公司的生產(chǎn)成本。

　　再次，實行“法律環(huán)境優(yōu)先”策略，即把加快建立市場經(jīng)濟(jì)法律體系，大力改善外商投資的法律環(huán)境，作為利用外資工作的要務(wù)。我國吸引外資的要素中，廉價生產(chǎn)要素和市場潛力居于前兩位，尚未集中到投資環(huán)境綜合競爭力上。近幾年，外商對中國的投資環(huán)境的關(guān)注重點已逐步從優(yōu)惠政策轉(zhuǎn)到法律執(zhí)行、產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等方面，對中國進(jìn)一步健全法律制度，增強執(zhí)法能力和水平，提高監(jiān)管制度的透明度，改革行政管理體制，加快各項體制創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新等，提出了更高的要求。在面臨國際資本流動更趨理性的趨勢下，我們一方面應(yīng)進(jìn)一步完善吸收外商投資的法律體系，保持外商投資政策法律的穩(wěn)定性、連續(xù)性、可預(yù)期性和可操作性，努力為外商投資創(chuàng)造統(tǒng)一、穩(wěn)定、透明、可預(yù)見的法律環(huán)境和政策環(huán)境。另一方面，要增強法制觀念，做到公開、公正、透明，努力建設(shè)廉潔、勤政、務(wù)實、高效的政府，為外商創(chuàng)造良好的法律執(zhí)行環(huán)境。

　　另外，推進(jìn)“大力促進(jìn)并購”策略，即把大力促進(jìn)外資并購特別是跨國公司對固有企業(yè)的并購，作為重要的引資增長點。我國加入WTO以后，跨國并購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等新的投資方式應(yīng)逐步成為外商投資的重要方式。為適應(yīng)并購這一國際資本重要流動形式，有必要盡早制定相應(yīng)法律與實施細(xì)則，跟上國際資本流動趨勢，這不僅對新世紀(jì)我國擴(kuò)大吸收外資規(guī)模和提高引資水平十分必要，更重要的是它將成為我國改組改造大中型國有企業(yè)的**佳途徑之一。在實際操作中，要堅持“有進(jìn)有退，有所為有所不為”的原則，區(qū)別國有經(jīng)濟(jì)在不同領(lǐng)域分布的實際情況，采取不同的方法，大力鼓勵外商參與國有大中型企業(yè)的重組和改革。比如，在有步驟并確保可監(jiān)管的前提下，我們應(yīng)盡快制定法規(guī)，允許外商以證券投資方式投資國內(nèi)A股市場。

　　**后，實行“西部大優(yōu)惠”策略，即推出以土地優(yōu)惠、所得稅優(yōu)惠為核心內(nèi)容的更加優(yōu)惠的西部引資政策。雖然我國吸收外資的政策已逐步向產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向傾斜，但是在對外開放中落伍的西部地區(qū)隨著大開發(fā)戰(zhàn)略的實施勢必加大對外資的需求，對這一地區(qū)優(yōu)惠政策的傾斜仍是不可缺少的。

　　                                              作者：袁永友

　                                         商務(wù)部 研究院 《中國外資》