政策大紅包：中央調減京津滬耕地保護指標

　　隨著全國土地利用總體規劃中相關指標的調整，北京、天津和上海的相關負責人終于可以松口氣了。否則，上述三地中有可能在2020年因耕地保護指標不能完成受到中央政府的問責。

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　　6月23日，國土資源部召開視頻會議，安排部署土地利用總體規劃調整完善工作，并給各地下發了《土地利用總體規劃綱要(2006~2020年)調整方案》(下稱《調整方案》)。第一財經記者發現，按照《調整方案》，北京天津和上海三地的2020年耕地保有量指標均被大幅度降低。

　　在原有規劃中，北京需要在2020年保有21.47萬公頃耕地，《調整方案》將之降低為11.07萬公頃；天津在原有規劃中需要在2020年保有43.73萬公頃耕地，《調整方案》將之降低為33.40萬公頃；上海在原有規劃中需要在2020年保有24.93萬公頃耕地，《調整方案》將之降低為18.80萬公頃。

　　以此來看，三地迎來的政策紅包均不小，北京的耕地保護指標減少了48.5%左右，天津減少了23.6%左右，上海減少了24.5%左右。

　　在土地利用總體規劃中，所謂耕地保護指標，是一項約束性指標，換言之，就是必須要保住的指標。

　　按照《調整方案》，全國耕地保有量到2020年要保持在18.65億畝，并將該指標分解到各省級行政區，并且作為一項“約束性”指標，要求地方“嚴格落實，不得突破”。

　　國土部部長姜大明6月27日表示，國家“十三五”規劃和國土資源“十三五”規劃把資源節約保護放在了突出的位置，提出了耕地和基本農田保有量、新增建設用地規模等約束性指標。所謂約束性指標，就是完不成任務要被嚴肅問責的指標。對此，我們必須高度重視，采取有力措施，確保全面實現。

　　京津滬耕地存量一度告急

　　之所以說上述三地迎來政策紅包，是因為在此前的土地二調中發現，這些地區的耕地保有量已經觸及“紅線”。

　　北京土地二調結果顯示，截至2009年底，北京有耕地22.71萬公頃(340.8萬畝)，距離原有《規劃》確定的目標21.47萬公頃(322萬畝)，僅有約1.24萬公頃(18.7萬畝)的占用空間。

　　從1996年至2009年的十三年中，北京年均減少耕地年均減少8980.9公頃(13.5萬畝)。如果不能及時踩剎車，北京兩年間就可能突破耕地紅線。

　　同樣來自天津官方的數據顯示，截至2012年末，天津耕地面積已降至43.93萬公頃(658.95萬畝)，比原有《規劃》種2020年的耕地保有量僅多出2000公頃(3萬畝)左右。

　　上海的情況可能**為嚴重。上海官方發布的二調結果顯示，截止到2009年12月31日，上海市耕地18.9759萬平方公頃(284.64萬畝)，人均耕地僅為0.12畝，不足全國人均水平的1/12(全國人均耕地為1.52畝)。

　　按照原有《規劃》，上海到2020年末的耕地保有量指標是24.93萬公頃(374萬畝)。

　　兩相比照，上海已經突破了這一“約束性”指標，撞到了耕地保護的紅線，且兩者差距高達近90萬畝。

　　上海耕地數量減少早有征兆。早在2009年，國土部第二次全國土地調查成果國家級抽查核實工作時，就將上海定義為“耕地面積明顯減少”的地區。

　　一位國土部官員曾對《第一財經日報》表示，(上海)突破耕地保有量指標確實存在這個可能。上海用地確實存在很大困難，雖然是一個省級行政區，但其陸地面積卻非常小，上海GDP總量比北京大，土地面積比北京小，說明其單位GDP的產出要更多些。

　　用地騰挪空間變大？

　　我國耕地面積的減少，建設占用是**大的原因。如2011年減少的532.7萬畝耕地中，建設占用耕地485萬畝，占比為91%。上述地區的耕地存量告急，顯然與這些地區的經濟發展較快有很大關系。

　　一項官方調研結果顯示，京津冀地區近年來耕地占用量較大、比例較高，與此同時，補充耕地成本越來越高，補充耕地越來越難。

　　統計數據顯示，京津冀三省(市)2010年至2013年批準建設用地總量分別為3.82萬公頃、4.17萬公頃、4.40萬公頃、3.77萬公頃，其中，批準占用耕地面積總量分別為1.33萬公頃、1.57萬公頃、1.74萬公頃、1.62萬公頃，耕地所占比例分別為34.75%、37.74%、39.59%、43.08%，占比逐年上升，呈高位運行。

　　大量占用耕地的結果就是耕地后備資源面臨枯竭。據測算，截至2013年底，北京市宜耕后備資源約有0.47萬畝，天津市宜耕后備資源約有3萬畝，河北省宜耕后備資源已不足100萬畝，耕地占不平衡的壓力非常大，部分地區補充耕地已經由丘陵區、淺山區轉向了深山區，對生態保護造成了潛在的威脅。

　　為了遏制耕地減少速度過快的態勢，近年來中央政府一直高舉“耕地紅線”大旗，要求省級政府對轄區內耕地總量負全責，并將之視為對執政官員的一個考核指標。

　　此番調減幾個重點地區的耕地保有量指標，是否會增大上述地區在土地使用問題上的騰挪空間，是否意味著這些城市可以進一步隨意占用耕地了？

　　在政策層面，顯然不能如此解讀。

　　姜大明27日表示，要落實**嚴格的節約用地制度，“十三五”規劃確定的新增建設用地規模不能突破。嚴控特大城市新增建設用地規模，嚴格執行建設用地標準。以調整完善后的土地利用總體規劃為底盤，以土地二次調查和年度變更調查成果為底數，指導開展“多規合一”試點，促進城市用地節約集約、產業發展集約高效、現代農業集約經營、礦業開發集約有序。

　　上海市規劃和國土資源局副局長岑福康27日也表示，2014年5月，上海新一輪城市總體規劃工作正式啟動，明確上海在資源環境緊約束條件下，要以土地利用方式轉變倒逼城市發展方式轉型，“五量調控”的土地新政成為構建上海未來全球城市發展格局的重要政策基礎和保障。

　　“上海在新一輪城市總體規劃和土地利用總體規劃修編中，規劃建設用地規模調減至3200平方公里。”總量鎖定“體現了上海新一輪發展的底線思維，不僅從用地數量上，更是從城市綜合承載力、城市安全和城市功能定位出發，鎖定上海未來城市空間發展和土地利用的基本格局。”岑福康說。